Ευχαριστουμε πολύ τον κ. Δημοσθένη Λέντζη λέκτορα ευρωπαϊκου δικαίου της Νομικής ΑΠΘ για τις καίριες πολιτικές εκτιμήσεις με τις οποίες συνέβαλε στη συγγραφή του παρακάτω άρθρου.
Η πρόσφατη τρομοκρατική επίθεση στο Παρίσι σε συνδυασμό με την πρωτοφανή μαζική εισροή προσφυγικών πληθυσμών από τη Συρία, έθεσαν στο επίκεντρο των συζητήσεων τη Συνθήκη Σένγκεν. Οι τόνοι μάλιστα ανέβηκαν ιδιαίτερα στο τραπέζι των Ευρωπαίων αξιωματούχων, καθώς, όπως πληροφορηθήκαμε, προτάθηκαν μέχρι και σενάρια αποπομπής κρατών από τη Συμφωνία. Τι είναι όμως η Συνθήκη Σένγκεν;
Συμφωνία Σένγκεν ονομάζεται η Συνθήκη που υπογράφηκε στις 14 Ιουνίου 1985 στην ομώνυμη κωμόπολη του Λουξεμβούργου ανάμεσα στη Γερμανία, το Βέλγιο, τη Γαλλία το Λουξεμβούργο και την Ολλανδία. Στο πρώιμο αυτό δηλαδή στάδιο, επρόκειτο για μια συμφωνία εκτός του θεσμικού πλαισίου των Ευρωπαϊκών τότε Κοινοτήτων. Στόχος της Σύμβασης ήταν η σταδιακή κατάργηση των ελέγχων στα κοινά σύνορα των χωρών αυτών, η εγκατάσταση καθεστώτος ελεύθερης κυκλοφορίας όχι μόνο για όλα τα πρόσωπα αλλά και για τις υπηρεσίες και για τα αγαθά καθώς και η αστυνομική και δικαστική συνεργασία τους. Γίνεται φανερό λοιπόν ότι εξ’ αρχής το οικοδόμημα Σένγκεν έθετε σοβαρά ζητήματα εθνικής κυριαρχίας των Κρατών-Μελών, καθώς αφορούσε σε τομείς για τους οποίους οι Ευρωπαϊκές Κοινότητες δεν μπορούσαν να παρεμβαίνουν ρυθμιστικά αφού δεν είχαν τέτοια αρμοδιότητα. Έτσι λοιπόν τα πέντε αυτά κράτη συμφώνησαν στα μέτρα που θα λάμβαναν και προχώρησαν στην υπογραφή της Συμφωνίας.
Έπειτα από 5 χρόνια, το 1990, στη Σύμβαση προσχώρησε η Ιταλία, το 1991 η Ισπανία και η Πορτογαλία, ενώ το 1992 ήρθε η σειρά και της Ελλάδας. Ακολούθησε η Αυστρία το 1995 και ένα χρόνο αργότερα η Φινλανδία, η Σουηδία, η Δανία, η Ισλανδία και η Νορβηγία. Ο Μάιος του 1999 αποτέλεσε μια ημερομηνία ορόσημο καθώς η Συμφωνία Σένγκεν και τα πρόσθετα Πρωτόκολλα της ενσωματώθηκαν στη Συνθήκη του Άμστερνταμ και έγιναν αναπόσπαστο κομμάτι του νομικού πλαισίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το 2003 προσχωρούν στο “κεκτημένο” Σένγκεν η Τσεχία, η Εσθονία, η Λετονία, η Μάλτα, η Λιθουανία, η Ουγγαρία, η Πολωνία, η Σλοβενία και η Σλοβακία και το 2004 και η Ελβετία. Το 2005 η Ρουμανία και η Βουλγαρία και τελευταίο το 2008 το Λιχτενστάιν.
Σήμερα την ιδιότητα του Συμβαλλόμενου Μέρους έχουν 29 Χώρες. Αξίζει να σημειωθεί σ’ αυτό το σημείο πως στο κεκτημένο Σένγκεν ανήκουν και κράτη εκτός Ευρωπαϊκής Ένωσης (Νορβηγία, Ισλανδία), ενώ υπάρχουν και περιπτώσεις κρατών που ανήκουν στην Ευρωπαϊκή Ένωση επέλεξαν όμως να μείνουν εκτός του χώρου Σένγκεν (Ηνωμένο Βασίλειο, Ιρλανδία).
Εντός αυτού του χώρου λοιπόν τα Κράτη ήραν τους ελέγχους στα εσωτερικά τους σύνορα, δίνοντας έτσι στους πολίτες το δικαίωμα να ταξιδεύουν σε οποιαδήποτε χώρα της Ζώνης αυτής χωρίς να είναι απαραίτητη η επίδειξη διαβατηρίου. Επίσης ενισχύθηκε η αστυνομική και δικαστική συνεργασία τους. Πλέον οι αστυνομικοί ενός κράτους που ανήκει στον χώρο Σένγκεν και οι οποίοι συλλαμβάνουν επ’ αυτοφώρω άτομα να διαπράττουν αδίκημα, επιτρέπεται να καταδιώξουν τους δράστες πέρα από τα σύνορα και να τους συλλάβουν στο έδαφος άλλου κράτος. Εξαιτίας αυτής της ενισχυμένης συνεργασίας καταπολεμήθηκε σε μεγάλο βαθμό η διασυνοριακή εγκληματικότητα καθώς και το εμπόριο ναρκωτικών. Επίσης θεσπίσθηκε το σύστημα πληροφοριών Σένγκεν (SIS), το οποίο επιτρέπει σε αστυνομικά τμήματα να μοιράζονται αρχεία καταζητούμενων. Παράλληλα, υιοθετήθηκαν κάποιοι κοινοί κανόνες περί ασύλου και εναρμονίσθηκαν οι διατάξεις που αφορούν την είσοδο και τη θεώρηση του διαβατηρίου για πολίτες τρίτων χωρών.
Κοινή απαίτηση όμως όλων των Κρατών-Μελών, ως αντιστάθμισμα στην κατάργηση των εσωτερικών ελέγχων είναι οι χώρες με εξωτερικά σύνορα να είναι υπεύθυνες για την πραγματοποίηση σωστών ελέγχων. Συνεπώς, οι επιθεωρήσεις και οι έλεγχοι στα εξωτερικά σύνορα της Ευρωπαϊκής Ένωσης πρέπει να είναι ιδιαίτερα αυστηροί.
Περνώντας τώρα στο πολιτικό σκέλος, τo πρόβλημα διαχείρισης των προσφυγικών ροών και της αδυναμίας ελέγχων στα σύνορα δεν είναι μόνο ελληνικό. Είναι ξεκάθαρα πολυδιάστατο και διακρατικό ζήτημα που χρήζει άμεσης και επιτακτικής αντιμετώπισης. Θα αποφύγουμε ωστόσο να μεταφέρουμε το «σκηνικό» σε παγκόσμιο επίπεδο διεθνούς διπλωματίας και συμφερόντων και δεν θα αναλωθούμε στην ανάλυση της άποψης ότι το πρόβλημα θα λυθεί όταν σταματήσει ο πόλεμος στη Μέση Ανατολή, όσο και αν συμφωνούμε και αφελώς επιθυμούμε και ευχόμαστε. Μια ρεαλιστικότερη προσέγγιση της κατάστασης επιβάλλει πλέον να αναγνωρίσουμε ότι κάτι τέτοιο είναι μάλλον δύσκολο ακόμα. Ειδικά μάλιστα με την αστάθεια που επικρατεί στην περιοχή ακόμα και μια πιθανή κατάπαυση του πυρός θα είναι μάλλον προσωρινή. Επιβάλλεται συνεπώς να αναζητήσουμε τα προσφορότερα μέσα αντιμετώπισης και ανθρωπιστικής διαχείρισης της προσφυγικής κρίσης. Αυτό σαφώς και δεν μπορεί η Ελλάδα να το επιτύχει ολομόναχη.
Κατ’ αρχάς, πρέπει να συνειδητοποιήσουμε ότι το όλο ζήτημα αποτελεί και ένα καθαρά ευρωπαϊκό πρόβλημα που υποδαυλίζεται έντονα τόσο από τη στάση συγκεκριμένων κρατών-μελών που θεωρούν ότι δεν τους «αγγίζει» (πχ. Ουγγαρία, Ολλανδία) αλλά και από τις εν γένει αδυναμίες του ίδιου του λεγόμενου «κεκτημένου Σένγκεν». Πρέπει να εξετάσουμε τι μπορεί να δρομολογηθεί σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης για να αφομοιώσουμε τα προσφυγικά κύματα. Πιστεύουμε ακράδαντα ότι η προστασία και ο σεβασμός της ανθρώπινης ζωής και αξιοπρέπειας επιβάλλει η Ε.Ε. να δέχεται κάθε άνθρωπο-θύμα της φρίκης του πολέμου στα εδάφη της αρκεί βέβαια να μην αποτελεί πηγή κινδύνου για τους υπόλοιπους ευρωπαίους πολίτες. Και όταν αναφέρομαι σε κίνδυνο εννοώ αποκλειστικά και περιοριστικά τζιχαντιστές, λαθρέμπορους και διακινητές ναρκωτικών κλπ. Μακριά από την έννοια του κινδύνου θρησκευτικές μισαλλοδοξίες και ρατσιστικά προτάγματα. Έλεγχοι επομένως στα εξωτερικά σύνορα της Ε.Ε. είναι απολύτως επιβεβλημένοι.
Εξίσου όμως αναγκαία είναι η ισοδύναμη προώθηση των εισροών από τις χώρες υποδοχής σε όλα ανεξαιρέτως τα κράτη-μέλη ανάλογα με τη δυνατότητα απορρόφησης τους από αυτά, χωρίς πολιτικές, οικονομικές και εν γένει στρατηγικές σκοπιμότητες. Και πάνω σε αυτές τις σκοπιμότητες (που με τους άστοχους πολλές φορές χειρισμούς της η ελληνική κυβέρνηση ενισχύει) έχει στηθεί το τελευταίο διάστημα ένα «παιχνίδι» εις βάρος της Ελλάδας σχετικά με τις ελληνοτουρκικές σχέσεις και κυρίως τη συμμετοχή της χώρας μας στη συνθήκη του Σένγκεν. Για το ζήτημα λοιπόν της ευθύνης της Ελλάδας αλλά και για τις πιθανές δυνατότητες αντίδρασης της Ε.Ε. ζητήσαμε τη γνώμη του κ. Δημοσθένη Λέντζη, λέκτορα του Ευρωπαϊκού Δικαίου στη Νομική Σχολή του ΑΠΘ, ο οποίος με ιδιαίτερη προθυμία ανταποκρίθηκε σε αυτήν την πρό(σ)κληση.
Σύμφωνα λοιπόν με τον κ. Λέντζη κρίσιμο είναι το ερώτημα αν φταίει μόνο η Ελλάδα με την αδυναμία της να ελέγξει αποτελεσματικά τα σύνορά της ή αν ευθύνεται και το ίδιο το σύστημα της ζώνης Σένγκεν. Αν δηλαδή το πώς έχει «στηθεί» ο όλος μηχανισμός χρήζει επαναπροσδιορισμού. Πιθανότατα ισχύουν και τα δύο. Σαφώς και η Ελλάδα, ιδιαίτερα τα τελευταία χρόνια, αντιμετωπίζει τεράστιες οικονομικές δυσκολίες που, σε συνδυασμό με τον πρωτόγνωρο όγκο των μεταναστευτικών-προσφυγικών ροών καθιστούν προβληματική τη διαφύλαξη των συνόρων της. Ωστόσο, και το νομικό πλαίσιο της ζώνης Σένγκεν, η οποία δεν περιέχει μηχανισμούς διαχείρισης κρίσεων παρόμοιου μεγέθους, αλλά και η μάλλον «χλιαρή» παρουσία της Frontex, καθιστούν αρκετά δύσκολη την προσφορά ουσιαστικής βοήθειας και, κατ’ επέκταση, την εξεύρεση λύσης στο ζήτημα του ελέγχου των εξωτερικών συνόρων της Ε.Ε και της αποτελεσματικής διαχείρισης των μεταναστευτικών-προσφυγικών ροών.
Για την έντονη παραφιλολογία περί αποπομπής της Ελλάδας από τη ζώνη Σένγκεν ο κ. Λέντζης είναι ξεκάθαρος. Ούτε οι ιδρυτικές της ΕΕ συνθήκες ούτε ο Κώδικας συνόρων Σένγκεν προβλέπουν κάπου τη δυνατότητα αποβολής μέλους από αυτή. Προβλέπει όμως αναστολή εφαρμογής. Για να ακριβολογούμε πάντως η εν λόγω αναστολή εφαρμογής δεν αφορά όλο το φάσμα των δικαιωμάτων και των υποχρεώσεων που απορρέουν από τη συμμετοχή στη ζώνη Σένγκεν (συνεχίζει π.χ. να ισχύει η δέσμευση για αστυνομική συνεργασία των κρατών). Κατ’ ουσία, επιτρέπει την επαναφορά των ελέγχων στα σύνορα με ένα ή περισσότερα κράτη της ζώνης. Επιπλέον, αυτή η αναστολή εφαρμογής μπορεί να υλοποιηθεί με δύο τρόπους. Στην πρώτη περίπτωση αποφασίζεται από το ίδιο το κράτος-μέλος που θέλει να επιβάλλει ελέγχους (π.χ. Γαλλία μετά τις επιθέσεις) και έχει διάρκεια 30 ημερών με δυνατότητα ανανέωσης. Στη δεύτερη περίπτωση – για την οποία μάλλον γίνεται εσφαλμένα λόγος στα ΜΜΕ, εγχώρια και μη – εκδίδεται σύσταση (μια νομικά μη δεσμευτική για τα κράτη πράξη) του Συμβουλίου, κατόπιν αιτήματος της Επιτροπής, προς τα κράτη-μέλη για επιβολή ελέγχων στα κοινά τους σύνορα με το «προβληματικό» κράτος-μέλος (π.χ. Ελλάδα). H αναστολή ωστόσο αυτή, η οποία σε μια πρώτη φάση αποφασίζεται για το πολύ 6 μήνες, δεν μπορεί να διαρκέσει συνολικά, με τις όποιες ανανεώσεις, πάνω από 2 χρόνια και πρέπει να θεωρείται ως η έσχατη λύση.
Προκύπτει επομένως το συμπέρασμα ότι η Ελλάδα μπορεί να βρεθεί οριστικά εκτός της ζώνης Σένγκεν μόνον εάν καταργηθεί η ζώνη ή αναθεωρηθεί εκ βάθρων το νομικό καθεστώς που τη διέπει. Εάν καταργηθεί, ο κ. Λέντζης υποστηρίζει ότι θα πρόκειται για ένα σαφέστατο βήμα επανεθνικοποίησης και επιστροφής σε «εθνικολαϊκίστικες» και συντηρητικές αντιλήψεις. Θα είναι ένα μεγάλο και βροντερό βήμα πίσω από την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση και μάλιστα σε έναν εμβληματικό τομέα, όπως είναι η ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων. Η περίπτωση δε ενός «μικρότερου Σένγκεν» με λιγότερα συμμετέχοντα κράτη, έπειτα από αναθεώρηση του ισχύοντος νομικού πλαισίου, θα οδηγήσει στη δημιουργία κρατών-μελών δύο ταχυτήτων και θα έχει δυσμενή επίδραση στις σχέσεις των κρατών σε όλες τις πτυχές της μεταξύ τους συνεργασίας.
Το να βρεθεί συνεπώς η χώρα μας εκτός Σένγκεν δεν είναι η λύση στο πρόβλημα. Αυτό που πραγματικά χρειάζεται είναι η Frontex από απλά υποστηρικτική δύναμη να καταστεί μια πλήρως λειτουργική συνοριοφυλακή. Βέβαια αυτό θα δημιουργήσει αντιδράσεις αναφορικά με την εκχώρηση εθνικής κυριαρχίας σε έναν οργανισμό (ΕΕ) με, για πολλούς, προβληματική νομιμοποίηση (βλ δημοκρατικό έλλειμμα). Η άποψη αυτή θα βρει αναμφισβήτητα αλλού περισσότερο και αλλού λιγότερο ισχυρούς υποστηρικτές μεταξύ των εθνικών κρατών. Ειδικά στην Ελλάδα η ευρωπαϊκή συνοριοφυλακή δεν χαιρετίζεται από την παρούσα κυβέρνηση. Το παράδοξο όμως είναι ότι ούτε μια δεκαετία πριν η χώρα μας διακήρυττε με σθένος ότι τα σύνορά της είναι ταυτόχρονα και σύνορα της Ευρώπης. Η λύση είναι λοιπόν η αναβάθμιση της Frontex σε μια πραγματική δύναμη ελέγχου, η οποία θα αφίσταται πλέον σε μεγάλο βαθμό από τις κλήσεις και τις υποδείξεις των κρατών-μελών. Είναι ώρα καταλήγει ο κ. Λέντζης να αποκτήσει ουσιαστικές αρμοδιότητες, συντρέχουσες, βέβαια, με αυτές των κρατών-μελών (και όχι αποκλειστικές γιατί τότε θα μιλούσαμε για τη γέννηση ενός ευρωπαϊκού ομοσπονδιακού κράτους) και να καθοριστεί ευκρινώς το πεδίο και το εύρος της δράσης της.
Με αυτούς τους προβληματισμούς και τις προοπτικές αναμένουμε τα αποτελέσματα της επόμενης μαραθώνιας Συνόδου Κορυφής όπου οι Ευρωπαίοι ηγέτες θα εκφράσουν για άλλη μια φορά τον έντονο προβληματισμό τους αλλά θα απέχουν από την όποια ρεαλιστική αντίδραση…
[starbox id=”Gregory Rouvas,Kalliopi Andreoglou”]
